“监察委”入宪，把权力关进制度的笼子里

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议投票表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》。修正案对我国现行宪法作出21条修改，其中11条与设立监察委员会有关，并增写监察委员会一节，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。

“监察委”入宪，即赋予监察委宪法地位，是指全国人民代表大会通过制定或修改宪法交给监察委重要法律职权、确认其在宪法中的法律地位。对于“监察委”入宪的理解，应把握下面三层涵义：

1、对国家监察体制改革取得的实践创新、理论创新和制度创新成果的宪法确认

习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署，是对我国政治体制、政治权力、政治关系的重大调整和对国家监督制度的顶层设计。作为一项涉及国家权力重新配置的重大改革，自然依法而行，因此必须对深化国家监察体制改革在宪法层面予以确认、授权。

2、监察体制改革涉及国家机构变化，需要有明确的宪法依据

宪法规定的是国家最根本、最重要的事项，当此类事项发生变动之时，宪法也应当作出相应的修改。国家机构的组织及其职权即为这类最根本、最重要的事项之一，监察委员会的设立，是此次监察体制改革的核心内容。其被赋予国家监察权，使原来的“立法、行政、司法权”变为“立法、行政、监察、司法权”。在过去“一府两院”的基础上现在增加“一委”，这无疑是是关乎国家宪制结构的重大政治改革，是属于宪法层面的重大机构改革。有鉴于此，在改革的进程中，作为根本法的宪法亦须进行相应的修改。

在第十三届全国人民代表大会的议程中，是审议通过《中华人民共和国宪法（修正案）》在先，在监察体制纳入宪法之后才审议通过《监察法》。这表明了国家监察体制改革要于宪有据，监察法制定要于宪有源，保障国家监察权在宪法框架下有序运行。

3、为监察体制进一步改革提供宪法基础

赋予监察委宪法地位，顺应了把全面从严治党向纵深推进的迫切要求，贯彻了党的十九大关于健全党和国家监督体系的重大部署，给监察法的立法提供了一个根本的遵循。同时也为继续深化国家监察体制改革、保证国家监察委员会履职尽责提供了根本保证。

二、“监察委”入宪的重要意义

1、实现全覆盖，把权力关进制度的笼子

党的十九大报告提出，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。我国还有20%的公务员和近5%的领导干部不是共产党员，这就要求适应形势发展构建国家监察体系，对党内监督覆盖不到或者不适用于执行党的纪律的公职人员，实现对所有行使公权力的工作人员监察全覆盖。扩大监督范围，补齐行政监察范围过窄的短板，真正把权力都关进制度笼子，确保党和人民赋予的权力切实用来为人民谋利益。

2、监察权也是一种有限权力

现行宪法基于现代化的原理与经验，公权力的受限性是其内容之一，这意味着国家监察权的有限性。“有限”主要有两方面的内涵。一方面在权限的维度上，监察权力必须是有限权力，而非无限权力。国家监察委员会的一切权力来源于宪法和法律的授权，而宪法和法律的授权应当是明确、具体和清晰的，国家监察委员会的监察权力止于宪法和法律。除了以组织法限定监察权限外，还应当在行为法层面规范监察权，所规定的每一项具体监察权力，应当制定配套的行为法，明确权力行使的程序，包括明确监察对象、监察启动条件、监察程序、监察手段、监察决定，等等。

另一方面，监察权也要受到监督。《监察法》第七章规定了“对监察机关和监察人员的监督，”也就是如何监督监督者的问题。内容包括了人大监督、社会监督、舆论监督以及自我监督等，同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。对监察权的监督也表明了监察权的有限性。

3、推进反腐败斗争深入开展

当前反腐败斗争取得了压倒性态势，但形势依然严峻复杂。监察委员会作为反腐败工作机构，监察法作为反腐败国家立法，就是要把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎等反腐败资料力量整合起来，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，对党中央、地方党委全面负责。加强党对反腐败工作的统一领导，有效解决反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，推动反腐败斗争向纵深发展。

法学所 李靖