陈璐：把握京津冀高质量协同发展的关键问题

来源：中国社会科学报

京津冀协同发展国家战略的深入实施，是新时期我国解决区域发展不平衡、不协调问题的重要实践。对标中央新要求，结合新时代国内外发展大势和京津冀协同发展推进实践，笔者认为，应准确理解并分析把握好当前协同发展的关键问题，探索新时期扎实推进京津冀高质量协同发展的新思路和新对策。

一、高度关注新时期京津冀高质量协同发展的关键问题。

1.承接功能疏解的“重点承接平台”发展动力机制效用与活力问题。

“重点承接平台”包含了重点经济功能区和“微中心”。作为疏解非首都功能的分散承载地，其在推进京津冀协同发展进程中担负着集聚中高端产业、创新发展要素和部分公共服务的重要职能。然而，从调研中反映的情况看，当前京津冀区域重点承接平台建设与发展不同程度地存在着动力机制效用不佳和活力不足的问题。

动力机制效用不佳是源头问题，如果动力机制有缺陷，动力内生的能力和传导力的效用就会欠佳，而“活力不足”实质上是区域之间合作共赢的方式方法和操作机制的灵活度不佳的表现。动力与活力严重不适应高质量发展的要求，就会出现“高层领导有干劲、职能部门走形式、基层工作疲应付”的现象，主要表现如下。

一是重点平台党政干部干事创业的工作生态中，没有建立起有效的正向激励机制，其动力主要源于上级部门或外部倒逼力量，以内部机制改革形成内生发展新动能的目标还远未达到。二是重点平台向“创新”方向转型升级的动力与活力均不足，“创新”与“协同”的味道较淡。除了极个别高新区在协同创新中有不俗的表现以外，其他绝大多数经济功能区在“腾笼换鸟”方面，表现得力不从心或无心“恋战”。三是重点平台发展壮大的扶持能力较低，平台支持中存在着“笼统”政策的无效与“优惠”政策的无力问题，政策支持形成的动力与长三角、珠三角等先进地区相比差距较大。四是重点平台承接功能转移和集聚产业的模式与方法“被动”“僵化”。很多重点平台过分地期望通过与北京分享税收红利等合作方式，来推动北京市政府鼓励其辖区企业投资该区，其依托内生动力源打造最优营商环境、借力疏解功能、招引天下名企英才的方略明显缺失。五是部分重点平台的管理体制机制一直没有理顺，以“官本位”行政管理体制替代经济功能区“开发体制”，改革创新长期停滞不前，导致目前内部体制对协同发展有很强的束缚力。

2.北京“两翼”增长极与周边地区协调开发难点及“多重风险”防范问题。

雄安新区和北京城市副中心作为北京新“两翼”增长极备受世界瞩目。当前，“两翼”增长极总体发展规划及相关规划体系已经完成，都已转入大规模的开发建设阶段。然而，“两翼”发展引领着我国城市高质量发展的新路径和新模式，绝不可能仅仅是“两翼”内部空间开发的事情，必须有一体化协调开发及管理的周边地区的配套与配合。从调研反映的情况看，有以下几个担忧。

一是雄安新区内原有的重污染型产业群已经全部取缔，轻污染产业群准备开始迁出，大多计划迁入离雄安新区70公里以内的周边县区。这些县区承接热情高涨，再加上自身本已发育出一些粗放的金属制品加工、小化工、污染型轻工业等产业群，因此很容易在雄安新区周边形成一个“环雄安污染带”，一旦形成，必将反蚀雄安的发展质量。二是雄安新区高端高新产业和科创的尖端性以及国内一流公共服务布局，必将吸引大量先进的生产要素和创新要素涌入，中短期内对周边地区只有“虹吸作用”，如不能在周边地区实现完美的绿色产业、科创转化型产业配套，又禁止中低污染型产业存在，很可能造成雄安周边地区群众就业与生活的窘迫，人为地形成“环雄安贫困带”。三是“两翼”内部为防止炒高要素成本已做了周密部署，但“两翼”周边地区在放开投资、土地、房产、人口迁移等行政管控后，能否有效地阻止恶意炒作，需要在机制和制度方面有妥善设计。基于以上风险考量，必须高度关注规划建设“两翼”新城过程中，“两翼”周边地区与“两翼”对接开发布局及推进中，如何破除各类障碍、防范多重风险的问题。

3.破除制约协同创新的体制机制障碍及促进机制保障问题。

从不同区域之间、不同领域之间及不同层面之间协同创新的角度看，京津冀协同创新均存在着体制机制障碍和推进不畅的问题，主要有以下几方面表现。

一是在科技协同创新平台共建中，协同创新的方式方法主要停留在技术转让、合作开发和委托开发等较低层次的合作上，而以经济实体为合作载体推动科技工贸一体化合作开发的共建模式，发展得较为滞后。二是无论是功能区还是科技平台，在跨区域开展协同创新的合作中，都遇到了现行的财务、税收、智力报酬获得等方面制度上的束缚，这些问题看起来细小，却很关键，它们往往制约着协同创新的深度和广度。三是各类主体在推进协同创新过程中都缺乏促进机制，尤其是各类科技平台在协同支持重大关键课题研究，协同建设成果转化、人才培训、科技基础条件等载体方面，还没有建立起促进创新资源合理配置、开放共享、高效利用的有效机制。四是僵化的工作推进机制阻碍了协同创新的活力。无论推进什么工作，“只考核结果”却不注重及时协调研究和破解推进过程中的难点问题与关键矛盾。

4.京津冀大区域生态建设的重大载体抓手谋划实施的缺失问题。

生态文明建设是推动京津冀协同发展的重要基础，也是推动高质量发展的必然要求。站在京津冀一盘棋的立场和承办冬奥的视角看，生态建设与环境治理是必须出色完成的“抢答题”。当前，三地政府在联防联控环境污染、构筑京津冀绿色生态屏障等方面下足了功夫，取得了显著成效。但是，从实践层面看，京津冀大区域仍然存在着自然资源过度开发、重化企业无良“偷排”、生态系统日渐退化等环境问题，在推动环境治理和生态建设过程中政府行为仍显“被动”。究其原因，在于顶层设计中缺乏全局性、系统性地将污染治理与生态建设有机结合的重大“抓手”式的载体。尤其是对水生态环境治理与建设的重大载体缺乏谋划研究，不仅使河、淀、湖、海的治理“有气无力”，而且使京津冀整体区域缺乏“秀美、灵动”的环境气质，不利于高端产业发育和创业环境的改善。

二、在协同发展“新坐标系”中需要抓好的战略举措。

1.借鉴先进经验与自主探索创新相结合，立足关键体制改革激发重点承接平台发展动力与活力。

京津冀三地应出台高规格的“推进重点平台加快改革发展”的顶层设计，分层级明确国家级重点战略功能平台、省级重点承接平台的发展定位及方向、投资审批改革创新措施，明确提出避免“无序竞争”的分类指导和宏观调控的目标、方略与手段，配套以部分“真金白银”的优惠政策。强力推动以重点承接平台为行政单元的关键领域的放权改革，下决心建立起重点平台建设发展的新型权力运行机制，要使重点平台能够自主制定改革机制、自主决定办事流程和自主创新工作方式方法。

2.探索构建北京“两翼”与周边地区空间协调发展的联动发展机制与风险防范机制。

“两翼”新城的规划建设是独具中国特色的“解决中国首都大城市病”的开创之举，其与长三角、珠三角及国外大都市圈的新城发育有两点重要的差异。其一是发展理念、路径、模式并不相同，其二是建设的政治性、高起点性和非市场性色彩将会比较浓重，因而其对周边区域的影响将不同于以往大都市，推动空间一体化协调发展也将面临着诸多障碍和难点问题。为此，我们需要以问题为导向探索建立起联动发展机制和风险防范机制，从基本方略、推进路径、实现模式等方面研究顶层设计方案;从协同布局、生态环境、管理体制机制、城市建设与服务、人才流动与资金保障等方面设计制度保障;从经济管理、产业发展、市场统一、国土资源、财政税收、信投融资、价格技术、低碳环保、文化文明、公共服务等层面设计政策组合的理想搭配方案;从平台建设、监管考核、投资模式、利益协调、合作联动、冲突调和、跨界共治等方面研究提出重大改革举措。

3.依托正向激励机制的建立和监管导向的调整倒逼京津冀协同创新迈向更高质量。

借鉴先进省份经验，京津冀三地的监管部门应以“鼓励改革创新、查处贻误拖延”为导向，谋划启动“保障创新行动计划”。逐一对照近年来出台的各项鼓励协同创新和改革先行先试的文件，全面盘点清查各级职能部门是否存在“不利于协同创新”的情况，通过广泛开展第三方评估或政策实施对象定向评估的方式对已出台的重要改革创新政策措施进行全面评估。全面建立起面向协同创新的“正向激励”和“容错、容缺、容新”的“三容”工作推进机制，通过正向激励和合理监管行为倒逼各级职能部门加快改革创新的新机制。

4.谋划启动生态建设与环境治理相结合的重大抓手工程。

借力借势雄安新区对生态环境的高标准要求，开启“海河七水轴线带”重大生态工程建设。在承办冬奥会和建设北京“两翼”的绿色、生态、低碳、宜居发展理念的指导下，河北应抢抓上述历史性机遇，将境内海河流域的主要河流水系打捆规划建设“七水轴线带”。将七条河流沿线区域作为生态轴、文化轴、经济轴和社会轴来打造，谋划和推动“七水共治”生态环境建设行动，并与沿岸的产业集群培育、水生态治理与保护、水环境景观塑造、美丽乡村建设等统筹规划，全力整治主要河流水环境和沿岸经济社会发展环境。不仅要彻底改变原有的“污、乱、臭”的环境面貌，而且还要将七条河流轴线打造成招引集聚文化创意项目、人才和创新要素的高端产业发展轴、对外开放窗口轴、人文社会和谐轴、文化旅游景观轴。

(作者系河北省社会科学院经济研究所所长、京津冀协同发展(雄安)研究中心首席专家)