郭晓杰：以都市圈建设助推京津冀协同发展

来源：中国社会科学报

京津冀协同发展是重大国家战略，实施六年来取得显著成绩，不仅在交通一体化、生态环境保护、产业转移升级等重点领域率先取得突破，三地之间也日益从以往的各自为政、单打独斗向合作有序、相互扶持转变。但作为历史性工程，京津冀协同发展进入到攻坚克难的关键阶段，一系列不平衡的难题仍然存在，这就需要找到协调发展新思路、新途径，在发展中促进相对平衡，这是区域协调发展的辩证法。

近年来，都市圈作为城市群的重要组成部分和新型城镇化空间形态日益进入人们的视野，国家也于2019年正式发文要加快培育发展现代化都市圈，为城市群高质量发展提供重要支撑。可以预见，当前和今后一段时间内都市圈将成为推动城市群协调发展的主要工具和重要抓手。在此背景下，需要进一步思考都市圈建设对于京津冀协同发展有什么重要意义，如何着力推进京津冀城市群的都市圈建设。

建设都市圈的重要现实意义。推进京津冀协同发展是为了打造具有国际竞争力的世界级城市群，探索在人口经济高度密集地区如何优化空间布局。建设都市圈则是实现这一双重战略目标的空间形态创新。

第一，是京津冀空间布局再平衡的关键环节。经过多年城镇化发展历程，京津冀区域已形成“城市群—中心城市—中小城市—特色小镇”的城镇化空间格局。但由于京津冀三地之间行政关系复杂、城市能级落差巨大，使得京津冀城市群跨行政区域协同发展困难重重。从空间尺度来看，都市圈介于中心城市和城市群之间。建设都市圈本质就是一种在比城市群空间尺度相对要小的范围内，开展跨行政区域资源配置和协调发展的空间布局探索。因此，建设都市圈将形成京津冀地区“城市—都市圈—城市群”全尺度空间组合链条，为京津冀协同发展提供重要支点。

第二，是疏解北京非首都功能的空间载体。京津冀协同发展的首要任务是疏解北京非首都功能。六年来，京津冀三地疏解承接双向施力，一大批不符合首都城市战略定位的产业、资源向津冀转移，更进一步确立了“2+4+46”个重点转移承接平台。但通过对这些承接平台归属分析，可以发现其背后逻辑依然是以往“一城一市”发展思维模式的体现，而新型城镇化区域协调发展理念反映不充分。都市圈作为一种较小尺度的跨区域空间单元，在相对较短时间内完全有可能实现行政壁垒突破、各类资源及政策整合、转移承接效率提高等多重协同目标。因此，建设都市圈是疏解北京非首都功能的空间载体新形态，具有较大的现实可能性和可操作性。

第三，是推动京津冀市场一体化的有效途径。经济理论和实践都已证明市场一体化有助于优化资源配置，降低交易成本、制度成本，促进生产要素自由流动，深化分工与协作，实现规模报酬递增，促进区域经济增长。京津冀协同发展规划主要目标之一，是形成京津冀区域一体化格局，其中市场一体化是核心。但相比于长三角、珠三角两大城市群而言，京津冀市场一体化程度较低，特别是要素市场一体化。都市圈是城市群重要组成部分，重点关注的是中心城市与周边辐射区域的一体化、同城化，可以说都市圈市场一体化是城市群市场一体化的细分。因此，加快建设都市圈，推进“圈内”市场一体化，进而推动京津冀城市群市场一体化，是“重点突破、梯次推进、全面发展”区域协调发展逻辑的现实体现和有效途径。

加快建设都市圈的着力点。所谓都市圈，是以城市群内部超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。以此为标准，可认定目前京津冀城市群存在首都与石家庄两个都市圈。但由于都市圈发展的系统性和不同类型的差异性，使得京津冀地区都市圈建设既需要统筹部署，同时又要分类推进。

第一，科学谋划、合理界定都市圈空间范围。现有研究对首都和石家庄两个都市圈的类型和空间范围尚无共论，如《中国都市圈发展报告》将首都都市圈和石家庄都市圈都归为发展型都市圈，而《中国都市圈扩张潜力报告》则认为北京都市圈属于成熟型、石家庄都市圈属于培育型。因此，需要紧紧围绕国家关于培育发展都市圈文件中的相关内容，结合两个都市圈各自实际情况，包括所处发展阶段、市场成熟程度、产业结构、中心城市与辐射区域关系等，以规划形式对两个都市圈空间范围进行界定，同时保持动态调节机制。

第二，深入研究、分类推动两大都市圈建设。首都和石家庄两个都市圈无论从中心城市层级、都市圈整体发展程度、都市圈内城市之间关系等方面都有很大的差异性，因此需要深入研究、分类推进。一方面，首都都市圈要进一步完善交通等基础设施，着力将疏解非首都功能与都市圈建设紧密结合起来，借鉴发达国家首都都市圈建设经验，推动首都都市圈向世界级都市圈发展;另一方面石家庄都市圈要以增强石家庄辐射引领带动作用为抓手，如适当提高石家庄行政级别，加速推进县域经济发展、产业逆序梯度分布，等等，坚持市场主导与政府引导综合发力，推进石家庄都市圈能级提高。

第三，推进都市圈基本公共服务共建共享。都市圈高质量发展的重要标志之一就是基本公共服务均衡普惠，为此，推进基本公共服务共建共享则是建设都市圈题中应有之义。首先要对两个都市圈的基本公共服务资源数量、类别等进行统计摸底;其次结合都市圈近中远期发展规划目标，包括人口空间变化趋势、产业布局、不同城市功能定位等，进行基本公共服务均等化建设，如统筹空间布局、打破区域分割、有效衔接跨行政区域;最后多方探索实现基本公共服务共建共享的路径，如多层次多模式合作办学办医、基本公共服务资源与常住人口规模挂钩、供给主体多元化。

(本文系河北省社科规划课题“中心城市、城市群与京津冀协同发展”(HB17YJ087)阶段性成果)

(作者系河北省社会科学院经济研究所 副研究员)