寇大伟：疫情防控中的府际关系与对口支援

来源：中国社会科学网-中国社会科学报

新冠肺炎疫情的爆发和蔓延，是一次突发重大公共卫生事件，此次疫情严重且传播速度较快，中央高度重视。在中央统筹协调下的省际对口支援是此次疫情在短时间内得到有效控制和加快结束的关键助力，是我国治理体系和治理能力现代化的体现。

府际关系与对口支援的概念界定

府际关系的界定。府际关系是指政府之间或政府内部各部门之间的关系，具体包括中央政府与地方政府间、地方政府不同层级间的纵向府际关系，以及地方同级政府间、同级政府不同部门间的横向府际关系。此次疫情防控中的府际关系主要涉及央地关系和地方政府间的对口支援。政府是疫情爆发后的第一责任主体，在疫情防控过程中，既要发挥央地间的纵向协调作用，又要发挥地方政府间横向对口支援机制的活力。央地间纵向府际关系主要体现为成立中央应对疫情工作领导小组、派出中央指导组、建立国务院联防联控机制等，省际间横向府际关系主要是19省(市)对湖北的对口支援。

对口支援的界定。我国对口支援的实践产生于20世纪50年代，其概念形成于20世纪60年代，最早应用的领域是城市与农村互助，后来逐步应用于援助特殊民族地区和贫困地区的发展、重大工程实施地区的补偿、严重灾害地区的救助和灾后重建等方面，主要在医疗卫生、教育、扶贫、自然灾害、突发公共卫生事件等方面发挥着巨大作用。对口支援是区域、行业和部门间通过结对支援形式开展跨边界合作的有效形式，疫情防控中的对口支援是疫情爆发后的一种应急管理手段。

对口支援是具有中国特色的疫情救助机制。在党中央的领导下，国家卫健委要求建立疫情防控的省际对口支援机制，19个省(市)对口支援湖北除武汉外的16个地市，全力支持湖北省对患者的救治工作，并取得阶段性胜利。对口支援是社会主义制度优势的充分体现，是集中力量办大事的有效机制，在我国具有政治、制度、经济和社会文化等方面的基础。政治基础方面，我国是单一制的政治体制，中央对地方强有力的约束力，使地方可以立即参与到疫情防控的对口支援中，充分发挥中央和地方两个积极性，维护人民群众的生命安全和身体健康。制度基础方面，人民当家作主的社会主义制度决定了我国有能力在短时间内调动一切可以依靠的力量，战胜疫情、做好防控。经济基础方面，经过40多年的改革开放，我国的经济实力得到质的提升，无论是政府还是民众，都可利用积累起来的财富为对口支援出一份力，奠定了对口支援的经济基础。社会文化基础方面，我国有多民族团结和“一方有难、八方支援”的传统文化，具有互帮互助、共渡难关的文化氛围。

完善疫情防控中的体制机制

健全公共卫生应急管理体系。公共卫生的应急管理越来越重要，建立一套完善的公共卫生应急管理体系的必要性日益凸显。我国在公共卫生领域实行属地管理，在纵向的信息传输方面畅通性较差，激励和惩罚机制均不完善，造成公共卫生应急管理的滞后，一旦突发公共卫生事件会措手不及。基于垂直管理系统的优势和公共卫生应急管理的特殊性，我国在公共卫生防疫领域应改变属地管理模式，实行“县—市—省—国家”的中央垂直管理模式，在国家层面建立类似减灾委员会的机构，一旦出现突发重大疫情，可以通过内部系统快速上报到国家层面，由中央统筹协调全局、采取相应措施，将疫情及时控制住，保护人民的生命和健康，并将损失降到最小。同时要制定和完善相关法律法规，尤其是随着城市化的快速发展和人口流动的不断加大，《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等都应尽快修订，以适应不断变化的社会环境，加强公共卫生应急管理体系的法治保障。

加强应急管理机构在突发公共卫生事件中的作用。2018年第八次机构改革，国家设立了专门的应急管理部，替代了国务院办公厅应急管理办的职责，应急管理机构级别的提升体现出国家对应急管理的高度重视，但由于应急管理部与其他部委是同级，在协调诸多部门方面存在弊端。且当前公共卫生事件的职责依然在卫健委，应急管理部如何在公共卫生事件中更好发挥作用是公共卫生领域的一个重要问题。一方面，做好政府职责科学划分的顶层设计是应对突发公共卫生事件的前提条件，需要对政府的职责体系进行高屋建瓴的规划，可以将突发公共卫生事件纳入国家应急管理机构的职责范围。另一方面，加强部门间的进一步协调联动机制，为突发公共卫生事件提供制度保障。突发公共卫生事件应对职能无论是被安排在哪个部门，都必须加强应急管理部门和卫健部门的协调与联动，这两个部门一个在应急管理方面是强项、一个在医学专业方面是强项，二者结合才能更有效地把突发公共卫生事件解决好。

完善重大疫情对口支援制度化建设。重大疫情对口支援的应急性和针对性非常强，在政治因素和道德因素发挥作用的同时，也要完善对口支援的制度保障，使突发公共卫生事件对口支援由政策主导的政治任务转变为有法可依的制度化行为。一方面，制定一系列对口支援的配套制度。减少疫情防控对口支援中的随意性和主观性，通过制度的优化提高防控效率;明确参与对口支援医护人员的经费补偿标准、考核中评优评先的鼓励政策、子女考学入学的优惠政策等，都要由正式制度加以保障，使医护人员得到物质和精神双激励。另一方面，应对支援主体给予财政补贴。疫情发生后的省际对口支援是无偿的、单向的，支援地政府为受援地提供的各种物资都由支援地的财政提供，也可理解为是财政在政府间的横向转移支付。这些转移支付是预算外的，会额外加大支援地政府的财政负担，为减轻支援地的财政负担，应得到有制度保障的财政补贴。

（作者系河北省社会科学院法学研究所副研究员）